Национальная парламенская демократия – взгляд в будущее

Историческое заседание Халк Маслахаты 25 сентября этого года, на котором были приняты важные решения, определяющие ход и характер дальнейшего государственного строительства, стало началом нового витка в развитии парламентаризма и демократических процессов в Туркменистане. Главным итогом заседания стало принятие Конституционного закона «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Туркменистана».

Со времени принятия предыдущей редакции Конституции Туркменистана в 2016 г. произошли определённые изменения в системе правового регулирования. В Конституции Туркменистана были закреплены концептуально новые основы – признание приоритета естественного характера прав человека, политическое и идеологическое многообразие и др. Конституционные положения явились основой для принятия новых законов и правовых актов.

Сама Конституция также приобрела иные черты, она стала объективным отражением изменений общественно-политического характера, которые направлены на изменение менталитета туркменского общества, правовой культуры граждан и развития институтов гражданского общества.

Для Туркменистана в нынешнюю эпоху важное политическое и организационно-правовое значение имеет формирование двухпалатного парламента, адаптирование его к потребностям современности. Изменения и дополнения в Конституцию Туркменистана формируют новые идеи отечественного парламентаризма, новые подходы и новые перспективы. Главная их цель – развитие и совершенствование национальной парламентской демократии. Конституция Туркменистана сделала важный шаг в развитии национального парламентаризма. Историческую уникальность опыту отечественного парламентаризма придает тот факт, что совершенствование национальной государственности осуществляется с учётом традиций нашей национальной культуры и менталитета.

В Конституции Туркменистана учреждён Милли Генгеш (Парламент), состоящий из двух палат – Халк Маслахаты и Меджлиса. Парламент охарактеризован как представительный орган, осуществляющий законодательную власть (ст.77 Конституции). В процессе реформы произошли некоторые перемены и в оценке конституционного статуса палат. В частности, изменилось традиционное представление о том, что обе палаты –  это независимые друг от друга органы, которые должны проводить раздельные заседания, подчиняться собственному регламенту, принимать решения независимо друг от друга и т.д. В соответствии с Конституцией Туркменистана, в практике национального Парламента предусмотрено проведение совместных заседаний палат. Кроме того, значительные трансформации происходят во внутренней организации парламента, например, усовершенствована внутренняя структура палат, закреплена возможность создания новых вспомогательных органов, которые будут способствовать более эффективной деятельности Милли Генгеша Туркменистана. С точки зрения системы разделения властей национальный парламент выступает в качестве самостоятельного, независимого института. Он организационно обособлен от других ветвей государственной власти. Вместе с тем, парламент как представительный орган, осуществляющий законодательную власть, имеет некоторые особенности организации и деятельности. Это общенациональный форум, на котором обсуждаются важнейшие вопросы общественной и политической жизни страны. Тесные связи с обществом определяют положение Милли Генгеша в системе общественно-правовых связей и отношений, характеризуют его как орган народного представительства.

В Конституции Туркменистана компетенция Милли Генгеша (Парламента) как единого органа специально не определена. Надо сказать, что указанная практика в Туркменистане применена впервые. Она нова не только для Туркменистана, но и для зарубежного конституционализма. Указанная практика позволяет парламенту осуществлять и законодательную власть, рассматривать и одобрять государственный бюджет, осуществлять контрольные и координационные функции, активно взаимодействовать с правительством и другими ветвями государственной власти, общественностью и т.д.

В отличие от этого, Конституция конкретно определяет полномочия палат – Халк Маслахаты и Меджлиса (ст.802, ст.81 Конституции). Каждая из палат имеет собственную компетенцию, представляющую собой их исключительные полномочия. Конституция очерчивает чёткие рамки предметов ведения каждой палаты. Конституционное разделение полномочий палат имеет важное практическое значение. Конституция оптимально определяет сферу ведения каждой палаты, с учётом её роли и места в структуре парламента. Вместе с тем, всё же отдельные вопросы Конституция относит к сфере ведения обеих палат, например, заслушивание послания Президента Туркменистана, выступлений глав зарубежных государств и некоторые иные вопросы.

По важнейшим вопросам, относящимся к государственной и общественной жизни, с участием общественности по инициативе Президента Туркменистана могут проводиться совместные заседания палат (ст.801 Конституции). Такая конституционная конструкция компетенций не создает коллизию в решении вопросов, внесённых для рассмотрения каждой палаты. Кроме того, Конституция определяет не «закрытый» (то есть не окончательный), а «открытый» (гибкий) перечень полномочий палат. Например, п.9 ст.802 Конституции и п.11 ст.81 Конституции устанавливают, что палаты вправе рассматривать иные вопросы, отнесённые Конституцией и законами к их ведению. Это означает, что перечень вопросов, рассматриваемых палатами, может включать и иные вопросы, выходящие за рамки конкретно-определённых конституционных полномочий палат. Кроме того, по инициативе Президента Туркменистана по важнейшим вопросам государственной и общественной жизни с участием представителей общественности могут проводиться совместные заседания палат Милли Генгеша (Парламента) Туркменистана (абз. 4 ст. 801 Конституции).

Важен и другой момент: организационно-структурная сторона строения палат. Каждая палата самостоятельно избирает председателя, его заместителя, образовывает президиум, комитеты, комиссии, принимает свой регламент, в котором устанавливаются правила проведения заседаний, процедуры. Конституция к должностным лицам, избираемым на весь срок полномочий палат – 5 лет, относит их председателей, заместителей председателя, председателей комитетов, комиссий, членов президиума. Большое значение имеет также вопрос о реализации членами Халк Маслахаты и депутатами Меджлиса права законодательной инициативы (ст.83 Конституции).

Другую часть деятельности парламентариев составляет осуществление палатами парламентского контроля. Существенно повышается и ответственность членов Халк Маслахаты (перед регионами, которые они представляют, и по качеству одобряемых ими законов) и депутатов Меджлиса (перед своими избирателями и по качеству принимаемых ими законов). Кроме того, повышается ответственность членов Халк Маслахаты и при рассмотрении кадровых вопросов высших государственных должностных лиц, например, о назначении по предложению Президента Туркменистана на должность и освобождении от должности Председателя Верховного суда Туркменистана, Генерального прокурора Туркменистана, Министра внутренних дел Туркменистана и Министра адалат Туркменистана (п.5 ст.802 Конституции). К ведению Меджлиса отнесено избрание по предложению Президента Туркменистана Уполномоченного представителя по правам человека в Туркменистане (п.6 ст.81 Конституции). Таким образом, разделение конституционных полномочий каждой палаты по важнейшим кадровым вопросам также вполне оправданно, поскольку указанные вопросы имеют не только компетенционный, но и статусный характер.

Как отмечали учёные-конституционалисты ХVI-XVII вв., господство законодательной власти в конституционном государстве является следствием её представительского характера. Поэтому Халк Маслахаты наряду с Меджлисом, будучи составной частью Милли Генгеша – единого законодательного органа, осуществляет также законодательные полномочия. Так, в соответствии с Конституцией, его роль в законодательном процессе заключается в том, что Халк Маслахаты одобряет законы, принятые Меджлисом, либо отклоняет их. В этом случае создаётся согласительная комиссия на паритетных началах. После чего Меджлис вновь рассматривает закон, а затем принимает его (ст.831 Конституции). Наделение Конституцией Халк Маслахаты правом отклонения закона недвусмысленно означает осуществление им контрольных функций по отношению к законам, принимаемым Меджлисом, при котором достигается качество законов, публичность и всесторонность их рассмотрения. Кроме того, при этом повышается и ответственность членов Халк Маслахаты и депутатов Меджлиса.

Главная цель конституционной реформы в Туркменистане, инициированной уважаемым Президентом Туркменистана, состояла в том, чтобы адаптировать парламент к меняющимся условиям государственной и общественной жизни, требованиям современности. Говоря о значении перехода к новой парламентской системе, уважаемый Президент Туркменистана 25 сентября 2020 г. на заседании Халк Маслахаты Туркменистана особо подчеркнул, что «Создание качественно новой двухпалатной структуры национального Парламента создаст благоприятные условия для укрепления правовой основы дальнейшего развития нашей независимой страны и повышения эффективности деятельности органов государственной власти».

По завершению организационных мероприятий, определённых постановлением Халк Маслахаты Туркменистана, в 2021 г. Начнёт свою работу новый двухпалатный национальный Парламент – Милли Генгеш Туркменистана.

Таким образом, за короткий по историческим меркам срок своего независимого суверенного развития Туркменистан, сохранив всё лучшее, что удалось накопить в сфере организации и деятельности законодательной власти, и не форсируя события, с учетом изменений, происходящих в жизни государства и общества, сделал важный шаг по совершенствованию основ национального парламентаризма – переход от однопалатного Меджлиса к двухпалатному парламенту. Двухпалатная структура Милли Генгеша (Парламента) позволит органично сочетать различные функции и направления деятельности как законотворчества, так и народного представительства.

Сегодня национальный парламент занимает ключевое положение в конституционном механизме страны. Парламент как общенациональный двухпалатный орган в истории национального парламентаризма и современной государственности формируется впервые. Как отметил глава государства на историческом заседании Халк Маслахаты Туркменистана, «Парламент, как особая ветвь государственной власти, – неотъемлемый инструмент установления народной демократии в политической, экономической и общественной жизни страны. Потому что в нынешних условиях быстрой глобализации мира законодательные органы нашего независимого государства, опирающиеся на международный опыт, также совершенствуются и модернизируются». Формирование двухпалатного парламента в Туркменистане следует рассматривать как важный способ обеспечения представительства социальных и профессиональных слоев населения. Такая вариативность свидетельствует об отходе от действующих «застывших» моделей формирования парламента, о новых формах обеспечения представительства различных слоев населения.

 

Мурад ХАИТОВ, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Туркменистана, Почётный старейшина Tуркменистана